《中国散煤综合治理调研报告2019》:清洁取暖补贴政策如何优化

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2019年8月底,由中国节能医学会 、煤控研究项目主办,自然资源保护医学会 、世界自然基金会、能源基金会一并支持的第四届中国散煤综合治理大会在京召开。会上发布了《中国散煤综合治理调研报告2019》(简称报告)。报告指出,现有补贴政策取得了显著成效——能够了北方冬季洁净厂房供暖、散煤治理工作的推进,但也地处过低之处。随着补贴政策的推进,中央和地方财政压力较大,巨额补贴不可持续;此外,用户的经济承受能力地处差异,每种用户仍无法承担洁净厂房取暖支出。有些,现阶段怎么才能 才能 优化补贴政策、制定补贴的退出时间,探讨试点期后的成本分摊机制是一项迫切的任务。为了给决策者提供决策帮助,一并也为了相关读者了解相关状况,本刊对报告内容进行摘编。

目前状况:北方洁净厂房取暖工作严重依赖补贴

报告说,过去两年,重点区域洁净厂房取暖突破150万户,成效身前离不开强有力的财政支持。2019年,北方洁净厂房取暖试点城市扩大到43个,中央财政奖补资金达152亿元,过去三年累计投入351.2亿元。

为落实北方洁净厂房取暖工作,在过去两年里,地方财政投入远超中央财政支出。2017-2018年,中央财政奖补资金合计达199.2亿元,地方补贴资金合计为555.09亿元,是中央财政资金的2.8倍。其中,2017年,北方洁净厂房取暖试点城市合计1一一两个,中央财政奖补资金投入50亿元,1一一两个城市地方政府共投入226.29亿元(含省级补助资金),是中央财政资金的3.8倍;2018年,试点城市扩大到33个,中央财政奖补资金投入139.2亿元,33个试点城市共投入328.8亿元(含省级补助资金),是中央财政资金的2.36倍。

第二批23个试点城市的地方政府投资需求平均为26.32亿元,最高58.35亿元(长治),最低3.6亿元(淄博)。三年试点期内,每年地方政府投资需求占2017年度一般公共预算支出比例平均为2.61%,长治最高,为7.25%,洁净厂房取暖投资压力相对较大,淄博最低,为0.27%,投资压力相对较小。整体来看,我着实中央给予了奖补资金,但地方政府投入的更多,建设投入压力普遍较大。

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根据县城和农村洁净厂房取暖改造户数和目前“煤改电”“煤改气”运行补贴上限,对试点城市运行补贴资金占公共预算支出的比值做初步测算,2017年首批1一一两个试点城市运行补贴支出占当年一般公共预算支出的比例为0.03%~1.46%,平均为0.52%,因为 完成3年示范期所有农村改造任务,且仍沿用目前补贴水平(鹤壁市考虑无补贴),补贴支出占城市一般公共预算支出的比例为0.11%~4.72%,平均为1.51%。

以保定市为例,2017年完成“双替代”72.30万户,按照保定市运行补贴政策,运行补贴资金超过9亿元/年,再加后续将完成城乡结合部、所辖县及农村地区改造239.72万户的目标,未来每年运行补贴资金近50亿元,占政府一般公共预算支出的4.72%。

现行补贴政策的过低之处

报告指再次再次出现行补贴政策有三方面过低。

一是中央补贴标准未充分体现城市差异性。根据中央财政支持北方洁净厂房取暖试点城市的现行奖补标准,直辖市每年奖补10亿元,省会城市每年7亿元,地级城市每年5亿元,汾渭平原城市原则上每年3亿元。受气候条件、人口规模、基础设施现状、发展水平等方面的影响,试点城市的改造任务量地处较大差异。在首批1一一两个试点城市中,河北省的保定和廊坊同属地级市,享受同等级的中央财政奖补资金;三年改造任务量分别为246.30万户、84.930万户,前者是后者的2.9倍。在第二批23个试点城市中,改造任务量最大的地级市为邯郸,三年计划改造132.71万户,改造任务量最低的是阳泉,三年洁净厂房取暖改造任务量为16.30万户,前者是后者的8.2倍。

因为 试点城市洁净厂房取暖改造的任务量地处差异,各试点城市享有的中央财政补贴力度势必地处差异。第二批23个试点城市中,三年试点期间内平均每户可获得的中央财政补贴为2393元,其中,阳泉洁净厂房取暖改造居民每户平均可获得的中央奖补资金是最高的,高达9282元/户;西安是平均每户可获得中央补贴最低的城市,因为 人口多、任务量大,试点期内每户可获得的中央财政补贴为425元。第二批23个试点城市在试点期内平均每户洁净厂房取暖改造用户可享有的中央财政补贴额度,在现行补贴政策中,地方财政支出远超中央财政补贴,而试点地区的发展水平、经济条件的差异,决定了地方政府财政补贴能力的差异。哪些地方地方差异在现有的补贴政策中并未充分体现。

二是补贴政策的导向性和精准性设计过低。首先,现有补贴政策的技术导向性过低。从技术路径的取舍来看,国内补贴政策的设计主本来为了处里现阶段散煤替代,对技术转型有点儿是中远期技术考虑过低。此外,补贴政策未充分考虑不同技术使用成本的差异。多数试点城市不同“煤改电”技术享受相同的补贴标准,甚至“煤改气”、“煤改电”的补贴最高额度一致。对于供暖企业来说,无论采用燃煤集中供热还是采用生物质、地热等可再生能源供热,均能享受相同的国家增值税、房产税、城镇土地使用税等税收优惠政策。从现行的补贴政策上,无法体现中长期的和因地制宜的技术导向性。

其次,补贴政策地处“搭便车”什么的问题,尤其是电价和气价的补贴。比如,本来地方获得优惠的不仅仅是取暖季的采暖用电,取暖季的非采暖用电,甚至非采暖期间的生活用电也同样享受了优惠。

最后,现行补贴并未对不同经济水平用户采用差异化补贴标准。家庭经济困难的居民即使享受到政府补贴支出,仍难以承受洁净厂房取暖支出,因为 这每种居民不到通过“节约用能”来降低取暖支出,但因为 无需或用的少,最终享受不到或享受几瓶政府补贴福利,政府补贴更多的支付给了经济水平相对好的居民。与此一并,个别试点也地处对洁净厂房取暖的补贴力度过大,财政补贴完后 ,洁净厂房取暖改造用户甚至不需承担任何额外支出。

三是可再生能源供热经济激励政策有待强化。国内可再生能源供热经济激励政策过低明确,补贴力度过低。在北方洁净厂房取暖的33个试点城市(前两批试点)中,所有城市均对“煤改电”和“煤改气”制定了明确的补贴政策,补贴覆盖一次投入(设备补贴)和使用补贴,其中“煤改电”和“煤改气”设备补贴普遍超过50%。而33个试点城市中,石家庄、衡水、太原、郑州、鹤壁、菏泽、洛阳、焦作、濮阳、西安、咸阳等1一一两个城市制定了针对性的激励政策,能够生物质、太阳能、地热等可再生能源在供暖领域的应用,天津、邯郸和沧州等3个城市明确了可再生能源供热补贴主要参考“煤改气”或“煤改电”补助政策,其余试点城市并未提出明确的补贴政策和标准。

补贴优化方案探析

报告对优化补贴方案做了如下三方面探析。

第一,政府补贴应建立按经济水平分档的固定产出补贴标准。在洁净厂房取暖工作初期或建设阶段,中央政府的直接补贴是必要的,不仅对地方洁净厂房取暖工作提供一定的财政支持,有些能够带动地方财政资金和社会资本的投入。在洁净厂房取暖建设工程实施完毕后,中央政府可考虑补贴的退出,因为 供暖主要地方政府事权,居民的使用补贴或运行补贴,应由地方政府承担。为了能够中央补贴的公平性,减轻人口多、任务重、经济落后城市的补贴压力,中央政府可考虑优化对试点城市的补贴机制和标准。包括两方面内容。一是改进补贴标准。从按行政级别的补助标准转变为单位改造面积或改造户数的固定产出补贴标准,并充分考虑各城市经济社会发展不平衡和财力差异较大的现实状况,补贴应向经济困难地区倾斜,本报告建议建立按经济水平分档的固定产出补贴标准。二是建立绩效补贴机制。根据现有洁净厂房取暖试点城市绩效评价管理最好的方式,目前中央对试点城市的洁净厂房取暖补贴资金不到惩罚机制,缺少奖励机制。为了激励地方政府建立洁净厂房取暖长效机制,建议建立绩效补贴机制,对于年度绩效评价结果为“优秀”的城市给予额外的奖励资金。

此外,取暖是人民群众基本生活的刚性需求,政府应将供暖作为基本公共服务。目前,城市居民可不都可以 以相对低的成本享受到集中供暖服务。比如北京市,市热力大网供热范围内的供热收费标准为24元/建筑平方米·采暖季,若是一一两个家庭采暖面积为50平方米,则每个冬季供暖支出1920元,比农村洁净厂房取暖支出要低本来;根据北京市506年发布《北京市居民住宅洁净厂房能源分户自采暖补贴暂行最好的方式》(京政管字[506]22号),市政府对火山岩石石气分户采暖居民用户予以用气补贴,补贴标准为0.38元/每立方米,采暖用气量以820立方米为补贴上限。按照公平原则,农村居民应该和城市居民享有同等的使用洁净厂房能源的权利和相同的洁净厂房供暖服务,并为此享有政府补贴。

第二,企业补贴最好的方式应优先考虑贷款支持以及价格和税收优惠。北方洁净厂房取暖应逐步形成“企业为主,政府推动,居民可承受”的局面。强化企业在洁净厂房取暖领域的主体地位,鼓励民营企业进入洁净厂房供暖领域,鼓励社会资本设立产业投资基金,投资洁净厂房取暖项目和技术研发。

现阶段,国家对供热企业长期给予税收优惠政策。类式于,从503年起,国家对三北地区供热企业因居民供热而取得的采暖费收入在供暖期间免征增值税,为居民供热所使用的厂房及土地全年免征房产税、城镇土地使用税;根据《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财税[2015]78号),利用垃圾、工业余热、农林剩余物、畜禽粪便等资源生产热力的,可享受50-50%不等的增值税退税优惠。

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从市场的淬硬层 看,对企业的支持可通过扩大市场规模、肥瘦搭配、缩短审批环节等最好的方式扩大企业未来收益,处里直接补贴。综合考虑供暖服务及相关企业建设投入压力和投资预期收益,以及地方财政状况等因素,取舍具体的补贴最好的方式。对于企业建设投入高、未来收益低,投资难以回收的,可给予补贴。若是建设阶段投入压力大,则补建设;若是建设阶段压力不大、但收益低,则补运营。对于企业建设投入低、未来收益相对高,投资可不都可以 回收的,可不都可以 不予补贴。若是建设阶段投入压力大,一并地方财政支出压力不大状况下,可给予适当建设补助。

从补贴形式来看,企业的建设补贴应优先通过贷款担保、低息贷款、手续费减免、税收优惠等最好的方式给予,运营补贴应以财政贴息、价格优惠、税收优惠等最好的方式为主。其中,对于技术经济相对较好、商业模式较为心智心智心智性成熟期期期期 期是什么的供热项目,改变直接补建设的补贴最好的方式,采用贷款担保支持、财政贴息、税收优惠、扩大市场规模等最好的方式给予支持;对于农村尚地处商业模式建立初期的项目,可将财政资金通过银行给予每种建设补贴,更多每种则给予贷款支持。

从企业的现实压力来看,国营企业在获取低息贷款、审批协助、市场准入等方面更具优势。民营企业因为 过低融资抵押物、市场化融资担保成本高,融资难、融资贵,使其洁净厂房取暖项目建设成本往往高于国营企业。现阶段,企业前期投入较多,经济压力较大。政府应设立研发补贴,鼓励企业技术创新,能够广大农村地区洁净厂房取暖技术服务体系建设。大力发展洁净厂房能源产业投资基金,尽快设立绿色发展基金,并下设洁净厂房能源子基金,用于地方洁净厂房取暖项目的低息贷款、融资担保、股权投资等,重点支持民营企业。

第三,居民补贴应建立差异化的补贴标准,并提出运行补贴退出机制。居民补贴的优化应充分考虑居民建筑节能水平和改造成本、洁净厂房取暖改造成本(包括一次投入和运行成本)、居民的普遍收入水平和对洁净厂房取暖支出的承受能力、地方财政状况、洁净厂房取暖改造的总体规模和推进带宽等多方面因素。对居民补贴的机制设计或优化中,坚持以下原则:一是若居民对洁净厂房取暖改造和使用成本可承受,则无需给予补贴;二是若居民对洁净厂房取暖改造和使用勉强都都可不都可以承受,当政府财政资金充裕时,可不都可以 给予适当补贴;三是若洁净厂房取暖改造成本和使用成本均较高,居民难以承受,则补建设和使用;四是若洁净厂房取暖改造成本高,居民难以承受,但使用成本相对低,居民可承受,则只补建设;五是若洁净厂房取暖改造成本低,居民可不都可以 承受,但使用成本相对高,居民难以承受,则只补使用。

建立收入水平差异化的补贴标准。当洁净厂房取暖成本一定时,居民经济水平直接决定了其对洁净厂房取暖的承受能力。有点儿是低收入群体和其隔壁家庭困难户。低收入人群家庭生活压力大,对生活成本增加的敏感度较大。目前,每种试点城市对城镇低收入群体和农村建档立卡的贫困户,减免居民采暖付费。本报告建议借鉴美国低收入家庭能源援助计划,将居民按照经济收入水平区分化档,制定差异化的补贴标准,一并对农村分散供养特困人员、低保户、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户等四类重点对象,直接给予最高补贴标准。

建立技术差异化的补贴标准。在中长期能源发展规划基础上,各城市结合能源基础设施条件、资源特点以及经济发展水平研究建立洁净厂房取暖能源转型规划,制定明确的转型方向以及鼓励的洁净厂房能源技术类型。针对转型方向制定针对性的补贴政策,一并,结合不同洁净厂房取暖技术的经济性和商业心智心智心智性成熟期期期期 期是什么度制定差异化的补贴标准,提高目标技术的应用比例,能够向转型方向发展。

洁净厂房取暖补贴范例

鹤壁市:科学确立“建筑节能改造先行,洁净厂房取暖补初装不补运行”的财政补贴机制

河南省鹤壁市政府结合当地实际状况,取舍空气源风机和心物质供暖作为洁净厂房取暖改造的技术路径,取舍了只补初装不补运行的补贴政策。在热源侧方面,低温空气源热风机设备补贴标准为50-5000元/户,居民承担50或250元/户;生物质洁净厂房取暖炉具设备补贴标准为4700元/户以上,居民承担50元/户。在用户侧方面,建筑节能改造按照建筑面积补贴,村民缴费10元/平方米,中央资金补贴70元/平方米,市级财政补贴10元/平方米,建设资金过低每种由县区财政承担,剩余由财政资金补贴,围护形态学 改造农民实际承担费用基本不超过50元/户。农村既有公共建筑能效提升工程,按照建筑面积财政补贴95元/平方米,剩余每种由被改造单位承担。

从鹤壁洁净厂房取暖用户的实际支出成一一两个看,农村“热源侧”及“用户侧”同步改造户均成本控制在1.430万元左右(热源侧平均850元左右、用户侧平均5000元左右),其中,居民用户初始投资支付不超过500元。在运行费用方面,按照居民用户采暖季平均取暖时长为50天、每天设备使用时间为8-10小时、单台低温空气源热风机平均耗电0.56—1度/小时初步估算,冬季农村居民户均取暖成本50—150元左右。无论是初始投资,还是后期运行使用,均在可承受的范围内。

北方洁净厂房取暖试点启动以来,鹤壁市因为 获得中央财政洁净厂房取暖补贴资金8亿元,市财政以及区财政共计投入6亿元左右,2017和2018年洁净厂房取暖的财政补贴分别占鹤壁市一般公共预算支出的0.89%和3.81%,整体来看,补贴压力相对较小。

山东阳信县:探索财政可承受的长期财政补贴机制

阳信县隶属于山东省滨州市,是鸭梨之乡、全国畜牧百强县,县内家具产业企业较多,生物质资源较为充裕,全县30万亩梨园年可修剪枝条30万吨,530万亩耕地年产秸秆50万吨,木器加工企业年供应锯末30万吨,肉牛年存栏230万头,可产生鲜牛粪50余万吨。立足于充裕的生物质资源,阳信县编制了《生物质洁净厂房取暖总体规划》,规划并实施了生物质燃料+专用炉具户式取暖、生物质燃料+生物质锅炉分布式取暖、生物质热电联产集中供暖等這個生活供暖模式。2017-2018年,阳信县共计实施生物质改造2.30万户,其中生物质燃料+专用炉具户式取暖最好的方式占75%,约1.8730万户。

阳新县综合考虑当地资源,对成本和补贴做了初步测算,相比“煤改气”、“煤改电”,生物质洁净厂房取暖改造成本低,平均每户改造成本为550元,采暖季每吨生物质燃料150元,按照取暖季户均用量2吨计算,单位采暖季每户运行成本250元。因为 运行费用财政补贴20%,居民实际运行支出就可不都可以 控制在50元以内。目前改造规模2.30万户,未来持续推进洁净厂房取暖改造30万户,每年运行费用财政补贴支出预计不超过500万元,不超过一般公共预算支出的2%。

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